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【专项债|政策解析】专项债券提前偿还的模式与路径研究

作者：admin 发布时间：2026-08-15 21:44:50

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（来源：招商银行机构产融通）

近年来，地方政府专项债券规模持续扩大，在稳投资、扩内需、补短板等方面发挥了重要作用。截至目前，地方政府专项债余额已超过40万亿元，成为支持交通、市政、保障性安居工程等公益性项目建设的重要资金来源。随着专项债项目陆续进入运营阶段，部分项目提前实现收益、资产提前变现等情况逐渐增多，专项债存续期管理和债务结构优化需求不断增强。

一、专项债券提前偿还政策背景

2023年3月，第十四届全国人民代表大会财政经济委员会提出“探索建立专项债券本金提前偿还机制。研究建立健全偿债备付金制度。保障专项债券偿还来源”。2024年12月，《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）提到明确要求建立专项债券偿债备付金制度，抓好项目收入征缴工作；对收入较好的项目支持提前偿还债券本金。以上政策的出台，标志着专项债券管理由发行使用阶段逐步向存续期和偿还期管理延伸，为地方政府探索专项债券提前偿还机制提供了明确的政策依据。

与此同时，随着专项债券发行规模持续扩大，未来几年将迎来集中偿还期。根据数据统计[1]，专项债券分年到期偿还规模预计将在2030年前后达到阶段性峰值，地方政府债务偿还压力将进一步加大，各地围绕专项债券提前偿还的探索和实践也不断深化。

图1 专项债券分年偿还规模（亿元）

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从实践需求来看，一方面，部分项目形成了提前偿债能力。尤其是土地储备、园区开发、城市更新等项目，在土地出让、资产处置等情况下，项目现金流提前实现，可用于偿还部分专项债本金。继续持有高成本债务，不利于降低政府融资成本和提升财政资金使用效率。另一方面，地方政府债务管理更加注重全生命周期管理。专项债管理重心已逐步由“重发行、重使用”向“重运营、重偿还、重绩效”转变，更加强调债券资金使用效益、项目运营能力和债务风险防控。探索专项债提前偿还机制，有利于优化债务期限结构，降低债务成本，提高财政资金配置效率，推动专项债券由“借得出”向“管得好、还得上”转变。此外，在当前财政资源更加注重统筹配置、债务管理更加注重提质增效的背景下，对于具备条件的项目依法依规提前偿还专项债券，不仅能够减少利息支出、释放财政资金空间，还能够提升新增专项债额度使用效率，为后续重大项目建设和重点领域投资腾挪更多债务空间，进一步增强积极财政政策的实施效能。

二、专项债券提前偿还模式分析

当前地方政府专项债券的偿还方式，已从“到期一次性还本”的单一格局扩展为到期偿还、分期偿还、提前偿还三大类型并存的多元化体系。其中，分期偿还即在发行条款中约定将债券本金分摊在各年份中分期偿还，实质上也是提前偿还本金的一种方式。提前偿还则包含两种操作路径：一是在发行时嵌入赎回权条款，赋予发行人未来选择提前还本的权利；二是针对已发行的存量债券，通过公开招标方式在到期前主动回购。以上模式各有侧重，适用场景也各有不同。

（一）专项债券分期偿还模式分析

1.政策依据

2019年，中办、国办印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）首次明确鼓励采取本金分期偿还方式。此后，财政部在《地方政府债券发行管理办法》等文件中进一步确认了分期偿还的合法性与操作性，要求地方可根据项目收益实现情况灵活安排还本节奏。

2.市场情况

分期偿还是当前应用最广、规模最大的一种提前偿还本金路径。从数据看[2]，2020年全国分期偿还规模仅约10亿元，到2025年已增长至约240亿元，呈逐年快速上升态势。在地区分布上，河北、深圳、河南、湖南、湖北、天津、四川、江西等多个省份均已落地实践。其中，截至2025年，河北省累计分期偿还规模达538.01亿元，为当前分期偿还规模最大的地区；深圳市累计分期偿还253.74亿元，为较早实践分期偿还的地区。两地合计791.75亿元，占分期偿还总规模的96%以上。

图2 2020-2025年各地区专项债券分期偿还情况（亿元）

3.核心优势

专项债券分期偿还模式的优势主要体现在三个方面。其一，分期偿还能有效平滑财政支出压力。将一笔集中到期的大额本金拆分为逐年小额偿还，避免了单一年份出现偿债高峰，有利于稳定地方库款和预算安排。其二，这种模式能更好地匹配项目运营收益的回流节奏，可根据专项债项目运营期的现金流预测，涉及与之匹配的分年还本计划。其三，已偿还的本金自兑付之日起不再计息，相比到期一次性还本，可明显节省利息支出。

（二）设置赎回权条款提前偿还模式分析

1.政策依据

2017年发布的《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》提到，“土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款”，即允许在发行时约定提前偿还条款。财政部在往后的多次会议和文件中，也明确提到要求研究开展提前偿还、分年偿还等不同形式的还本工作，为含权提前偿还债券的发行提供了更明确的政策支持。

2.市场情况

目前，含有赎回权条款的专项债券在整个市场中占比较低。据企业预警通数据统计[3]，2019年至今合计发行含赎回权条款专项债券55只，发行总额927.5亿元。从投向看，这类债券主要集中在土地储备（约43.9%）、棚户区改造（约20.74%）和产业园区基础设施（约19.93%）三大领域。区域分布上，天津发行量最大，约占全国同类债券的三分之一，广东、厦门、河北、北京等地也亦有部分发行。期限分布上，债券发行期限为7年（5Y+2Y）条款的含权专项债最多。设置赎回权条款即发行时预设赎回条款，进入行权期可选择是否执行。当前附提前赎回条款的专项债券约55只，但仅北京（19北京债19）实际执行赎回。

图3 设置赎回权条款专项债券发行期限分布

3.核心优势

设置赎回权条款提前偿还模式的优势在于可赋予地方政府主动权。地方政府可以根据市场利率变化、项目收益改善或财政状况好转等情况，自主决定是否提前还本，而不承担强制义务。在利率下行阶段，这种选择权尤其有用——可以赎回高息债券，显著降低融资成本。

（三）公开招标提前偿还模式分析

1.政策依据

财政部2020年发布的《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号）曾明确“允许地方结合实际情况，采取到期还本、提前还本等不同还本方式”。国办发〔2024〕52号文进一步提出“对收入较好的项目，允许动态调整全生命周期和分年融资收益平衡方案，支持提前偿还债券本金”，为专项债券提前偿还提供了政策支持。

2.市场情况

公开招标提前偿还是地方政府在政策支持下，对未到期专项债本金提前兑付的债务管理创新，不依赖发行时条款安排，而是在存续期内通过市场化方式主动开展债务优化。

地方政府专项债在北京率先试点。2023年北京率先启动专项债提前偿还，成为全国首个落地地区，并连续多年开展专项债提前偿还。随后陕西跟进并拓展至地级市，2025年陕西成为全国第二个公开实施提前偿还的省份；2026年4月，宝鸡市成为全国首个成功开展专项债券提前偿还业务的地级市，提前偿还8500万元专项债券本金。

表1 公开招标提前偿还专项债券情况

3.核心优势

相较于分期偿还和设置赎回权条款提前偿还，不依赖发行时条款安排，而是在存续期内通过市场化方式主动开展债务优化。

（四）提前偿还的三种模式对比

三种提前偿还模式在适用对象、机制设计和实践规模上存在明显差异，各有侧重。

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分期偿还主要面向新发行债券，在发行时即嵌入分期还本条款，具有强制性。近年来规模增长迅速，广泛应用于河北、湖北、深圳等地。其核心优势在于平滑偿债压力，将集中到期的大额本金分解为逐年小额偿还，精准匹配项目收益回流节奏，同时有效降低综合融资成本。

设置赎回权条款同样适用于新发行债券，但赋予发行方选择权，可据财政状况或利率变化决定是否行权，灵活性更高。当前主要集中于天津、广东等地，投向以土地储备和棚改为主，但实际行权案例较少。优势在于提升债务管理灵活性，并在利率下行时提供降息降本空间。

公开招标提前偿还专门针对存量债券，不依赖发行条款，而是通过市场化招标在存续期内主动回购。目前仍处试点阶段，北京、陕西及地级市宝鸡成功落地。其最大优势是灵活主动，能有效联动存量资产盘活，通过资产处置变现回笼资金偿还债务，打通“资产—资金—偿债”闭环，降本效果显著。

表2 地方政府专项债券提前偿还三种模式对比

整体来看，三种模式各有侧重，地方政府可结合项目现金流特点、债券存续状态及财政管理目标灵活选择。未来随政策完善和实践深入，提前偿还机制将更加常态化、标准化。

三、专项债券提前偿还工作流程、案例

从当前地方政府专项债管理实践来看，存量债券与新发行债券由于条款基础和操作空间不同，适合采用的提前偿还方式也有所区分。新发行债券以“机制嵌入型提前偿还”为主，可以在发行阶段提前设计制度安排，因此更适合从“债券结构设计”层面完善提前偿还机制，如设置赎回权条款、设计分期偿还结构等。存量债券以“市场化提前偿还”为主，当前已发行专项债，但发行时未嵌入条款，多为固定期限、固定还本安排，因此发行人通常无法单方面强制提前赎回，仅能采用公开招标提前偿还的方式。

图4 存量债券与新发行债券提前偿还的路径

（一）新发行债券提前偿还工作流程

对于新发行债券而言，其应综合考虑项目现金流特征、财政资金安排及债务管理目标，在分期偿还与嵌入赎回权条款两种模式之间进行合理选择。相对而言，分期偿还更适合现金流稳定、财政偏稳健、以平滑偿债为核心目标的项目，如水务类、市政运营类、产业园区类项目。嵌入赎回权条款更适合未来不确定性较高、存在主动降债需求的项目，如土储项目、城市更新项目。

1.分期偿还模式

分期偿还模式的工作流程主要包括测算未来年度偿债、设计分期偿债结构、纳入发行方案三个环节。

一是测算未来偿债能力。结合项目运营周期、收益形成节奏、财政补充能力及区域债务压力等因素，预测债券存续期内各年度偿债资金来源，为分期偿还方案设计提供依据。二是设计分期偿还结构。根据项目现金流特征和财政资金安排，合理确定本金偿还节奏，实现债务期限与项目收益相匹配。实践中可采用三类模式：一是后半段均匀偿还，即进入稳定运营后按固定比例逐年还本；二是阶梯式偿还，即随着项目收益释放逐步提高本金偿还比例；三是收益匹配型偿还，即根据项目现金流回收节奏动态安排各年度偿债规模。三是纳入债券发行方案。将分期偿还安排写入募集说明书及发行文件，明确本金偿还计划、偿债资金来源及收益覆盖安排，并充分披露相关信息，确保债券条款具有法律约束力，提高发行透明度和投资者认可度。

以河北省2025年发行的分期偿还的十一至十五期专项债券为例，该期债券主要投向棚户区改造项目，整体体现了“期限越长、还本越后置、摊还越平滑”的设计思路，实现了分期偿还与项目生命周期的匹配。

表32025年河北省政府专项债券（十一至十五期）分期偿还情况

2.设置赎回权条款

设置赎回权条款模式的工作流程主要包括市场接受度评估、赎回权结构设计和发行方案嵌入三个环节。

一是评估市场接受度。赎回权条款会压缩投资者获取利率下行收益的空间，可能影响债券定价和市场认购意愿。因此，在发行前建议充分调研并评估投资者对赎回权条款的接受程度，以及赎回条款对发行利率、投资者结构和发行规模的影响，为条款设计提供依据。二是设计赎回权结构。综合借鉴国内外债券市场成熟经验，合理确定赎回期限、赎回价格及赎回方式。赎回期限可采用5+2年、7+3年等模式，即发行满5年或7年后进入赎回窗口；赎回价格一般按照债券面值加当期应计利息确定，并明确赎回通知期限、赎回比例及具体实施程序，在保障发行人灵活性的同时兼顾投资者权益。三是纳入债券发行方案。将赎回权条款写入募集说明书及发行文件，明确赎回条件、行权期限、赎回价格等核心内容。债券进入赎回窗口后，发行人可结合市场利率、财政资金状况及项目现金流情况，自主决定是否行使赎回权。

以厦门市2026年发行的设置赎回权的2026年厦门市政府专项债券（一期）为例，该期债券主要投向厦门市内6个土地储备项目，项目收益能够在2033年之前预期实现，因此设置了在2033年的赎回权条款。

表4 2026年厦门市政府专项债券（一期）设置赎回权情况

（二）历史存续债券提前偿还：公开招标提前偿还

对于历史存续债券，如未在发行时约定含权提前偿还或分期偿还条款，公开招标提前偿还为唯一的提前偿还方式。由于公开招标涉及财政部门、债券托管机构及市场投资者等多方主体，为保证提前偿还工作顺利实施，应按照时间节点统筹推进各项准备工作，形成“前期准备—市场摸排—投资者沟通—组织招标—债券注销”的完整工作流程。

建议至少提前30天确定项目及目标债券。提前偿还工作启动前，应首先确定具备提前偿还条件的项目及对应债券。从项目角度看，应优先选择已提前实现债券收益或通过资产处置等方式落实偿债资金的项目；从债券角度看，应优先选择持仓集中度相对均衡、商业银行持有为主、理财及基金等机构持有比例相对较低的债券，以便后续沟通和组织。至少提前20天查询债券持仓情况。发行人可通过债券托管机构查询债券持有人情况，掌握主要持仓机构及持仓规模。一般而言，地方债配置盘通常为长期持有，参与交易的意愿和规模均有限；交易盘参与回购的积极性可能更高。至少提前14天左右沟通提前偿还意向。重点与国有大型银行、股份制银行、城商行、农商行等主要投资机构进行沟通，沟通内容包括介绍提前偿还背景、回购资金来源、招标安排、意向价格区间及回购规模等情况，并了解投资机构是否愿意出售债券、可接受价格及可出售规模等，为招标方案制定提供依据。至少提前7天左右确定招标价格。综合参考债券估值水平、市场成交收益率、同期限地方政府债收益率曲线及区域信用利差等因素，合理确定招标价格及回购规模。价格一般按照债券面值加应计利息计算，并结合市场流动性及投资者预期适当优化报价，提高债券回购成交效率。组织公开招标并完成债券注销。按照既定方案发布招标公告，明确债券代码、回购规模、投标时间、报价规则等内容，组织市场化公开招标。完成中标确认后，财政部门向中标机构支付债券本金及应计利息，并通过债券托管机构办理债券注销手续，完成提前偿还工作。

以2024年北京市公开招标提前偿还为例。2024年，北京市采用公开招标方式对17北京债19、22北京债39、23北京债04、23北京债09等4只地方政府债券实施提前偿还。此次提前偿还仅限持有上述债券的北京市政府债券承销团成员参与，采用单一价格荷兰式招标方式，招标标的为含息全价（计至资金结算日的应计利息），全场最高中标价格作为当期债券的提前偿还价格。投标价格区间下限为100元，上限参考财政部—中国地方政府债券收益率曲线计算的同期限地方债价格（含息全价）并上浮2%。4只债券均按原定招标数量上限完成赎回，累计提前偿还规模49.76亿元，累计节省后续利息支出超过4.5亿元。

四、专项债券提前偿还工作建议

当前国家政策持续鼓励地方开展专项债券提前偿还，但实践中仍仅局限小范围试点，核心原因包括地方财政压力较大、符合提前偿还条件的项目较少、操作流程较为繁琐等。基于此，建议围绕以下几方面，开展专项债券提前偿还工作的组织谋划。

（一）做好存量项目资产的盘点+偿还梳理

排摸辖内专项债券项目收益及资产情况，厘清有提前偿还需求、且有偿付能力的项目。

一方面，可优先筛选具备稳定现金流、运营相对成熟、市场化程度较高的项目资产开展。重点围绕产业园区、收费公路、供热供水、停车场等具备一定经营属性的领域，探索“资产盘活+提前偿债”联动模式，逐步形成可复制、可推广的实践路径。

另一方面，对于市场化转让难度较大的基础设施项目，可更多结合区域国企资源统筹推进。通过股权划转、资产整合、运营权重构等方式，实现区域内资产资源优化配置，在不新增地方财政压力的前提下，逐步形成偿债资金来源。

（二）优化省内提前偿还工作流程

针对专项债提前偿还流程链条较长、协调事项较多的问题，建议进一步健全跨部门协同和标准化操作机制，降低地方推进难度，提升实操效率。

一是建议建立专项债提前偿还常态化工作机制，由省级财政部门牵头，联合发改、行业主管部门，明确职责分工、审批路径和时间节点，减少重复沟通和多头协调成本，提高事项推进效率。

二是研究制定专项债提前偿还标准化操作指引，对资产处置、资金归集、方案报批、中债登操作、承销团沟通、信息披露等关键环节形成统一规范，增强地方实操的可预期性，降低基层对于流程复杂、政策不确定性的顾虑。

（三）新增专项债券优先从源头嵌入偿还机制

针对后续新增专项债券的发行，建议优先从源头嵌入偿还机制，为提前偿债奠定基础。充分预留债务优化、资产盘活操作空间的同时，大幅降低后续操作难度。

对于以土地出让收入为主的项目，主要还款来源往往在3-5年内实现，可考虑设置提前赎回部分或全部的条款，节约付息成本，减少资金闲置。对于以自身经营性收入为主且收入分年度稳定实现的项目，可结合项目收入实现情况，设置分年度偿还计划，平滑偿债节奏，降低集中兑付风险，项目后续实现的经营性收入也可及时滚动投入后续投资建设中。

注释：

[1]数据来源：企业预警通，截至2026年6月末。

[2]数据来源：企业预警通，截至2026年6月末。

[3]数据来源：企业预警通，截至2026年6月末。

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